2021-03-10
代表：劉漢元
去年9月和12月，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論與氣候雄心峰會(huì)上先后發(fā)表重要講話，承諾中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和；到2030年，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上。發(fā)展以光伏、風(fēng)電為代表的可再生能源，已成為我國(guó)兌現(xiàn)國(guó)際承諾，體現(xiàn)國(guó)家責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、綠色可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略。
然而，這樣一個(gè)應(yīng)以國(guó)家力量予以保障的戰(zhàn)略性朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，一段時(shí)間以來(lái)，卻飽受棄光棄風(fēng)、強(qiáng)制交易等問(wèn)題困擾。根據(jù)國(guó)家能源局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020年全國(guó)棄風(fēng)電量達(dá)到166.1億千瓦時(shí)、棄光電量為52.6億千瓦時(shí)，如該部分電量得以全額上網(wǎng)，可減少煤電機(jī)組二氧化碳排放量1800萬(wàn)噸以上。2005年，國(guó)家頒布的《可再生能源法》中明文規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)和支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電。電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量”。但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，卻一直存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題, 棄風(fēng)棄光已經(jīng)成為制約我國(guó)光伏和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的絆腳石，也成為了我國(guó)兌現(xiàn)《巴黎協(xié)定》、完成減排承諾的巨大障礙。
此外，讓光伏、風(fēng)電企業(yè)雪上加霜的是，在上網(wǎng)電量無(wú)法保證的情況下，上網(wǎng)電價(jià)還被變相降低，以致出現(xiàn)“量?jī)r(jià)齊跌”的現(xiàn)象。甘肅、寧夏、新疆等省區(qū)紛紛推出“直供電交易”、“自備電廠替代交易”、“跨區(qū)交易”等政策，光伏、風(fēng)電企業(yè)甚至要報(bào)出零電價(jià)才可獲得上網(wǎng)電量。如若不參與交易，輕則給與極少的上網(wǎng)電量，重則被限令完全停發(fā)。此外，還有地方政府甚至要求風(fēng)電企業(yè)拿出收入所得，補(bǔ)償當(dāng)?shù)鼗痣娖髽I(yè)。云南省工信廳在《2015年11月和12月風(fēng)電火電清潔能源置換交易工作方案》中，要求以國(guó)家批復(fù)火電企業(yè)平、枯季節(jié)上網(wǎng)電價(jià)為計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)電企業(yè)將計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的60%支付給火電企業(yè)。
鑒于上述問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局于2016年下發(fā)了《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理工作的通知》（發(fā)改能源[2016]1150號(hào)）（下稱《通知》），規(guī)定了光伏、風(fēng)電重點(diǎn)地區(qū)的最低保障性收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)，電價(jià)按各類資源區(qū)的可再生能源標(biāo)桿電價(jià)結(jié)算，超出最低保障性收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)的部分，才可以通過(guò)市場(chǎng)交易方式消納。市場(chǎng)交易部分除了市場(chǎng)交易電價(jià)之外，還可以按當(dāng)?shù)乜稍偕茉礃?biāo)桿電價(jià)與煤電標(biāo)桿電價(jià)的差額享受可再生能源補(bǔ)貼。該《通知》規(guī)定的保障性收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)，基本保證了光伏、風(fēng)電項(xiàng)目的合理收益，如能切實(shí)落地實(shí)施，既可以解決可再生能源發(fā)電企業(yè)的燃眉之急，更是深化改革、建立效率與公平兼顧的市場(chǎng)機(jī)制的一項(xiàng)重要舉措。
然而，《通知》出臺(tái)后，部分省市未執(zhí)行國(guó)家對(duì)光伏、風(fēng)電最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)的相關(guān)規(guī)定，擅自縮減可再生能源保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)，僅按照當(dāng)?shù)刈孕邢掳l(fā)的《優(yōu)先發(fā)電優(yōu)先購(gòu)電計(jì)劃》中的基數(shù)利用小時(shí)數(shù)進(jìn)行收購(gòu)，而該數(shù)值均低于國(guó)家規(guī)定的最低保障性小時(shí)數(shù)，對(duì)于超出基數(shù)利用小時(shí)數(shù)的電量，僅允許企業(yè)參與電力市場(chǎng)化交易，這變相壓低了光伏、風(fēng)電的上網(wǎng)電價(jià)，不僅違反了行政法信賴保護(hù)原則、破壞了政府公信力，戕害了可再生能源發(fā)電企業(yè)的合理合法權(quán)益，更動(dòng)搖了企業(yè)未來(lái)繼續(xù)投資的信心，成為了阻礙光伏、風(fēng)電等可再生能源規(guī)模化發(fā)展與全面替代化石能源的主要因素之一。
以內(nèi)蒙古為例，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局下發(fā)的《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理工作的通知》（發(fā)改能源[2016]1150號(hào)）規(guī)定，內(nèi)蒙古一類光照資源區(qū)的保障性收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)為1500小時(shí)，而該區(qū)域的光伏實(shí)際年發(fā)電小時(shí)數(shù)在1600小時(shí)，保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)與實(shí)際發(fā)電小時(shí)數(shù)差距不大，若能執(zhí)行到位，一定程度上也能起到較為有效的保障作用。但此后，內(nèi)蒙古工信廳、能源局于2019年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)2019年度內(nèi)蒙古西部電網(wǎng)發(fā)電量預(yù)期調(diào)控目標(biāo)的通知》，其中規(guī)定“光伏機(jī)組安排基數(shù)保障利用小時(shí)數(shù)1300小時(shí)；其余電量參與市場(chǎng)化交易”。在去年下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)2020年度內(nèi)蒙古西部電網(wǎng)發(fā)電量預(yù)期調(diào)控目標(biāo)的通知》中，光伏機(jī)組基數(shù)保障利用小時(shí)數(shù)在2019年基礎(chǔ)上，再被減少100小時(shí)，僅剩下1200小時(shí)，較國(guó)家規(guī)定的保障性收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)1500小時(shí)，減少了300小時(shí)；風(fēng)電的基數(shù)保障利用小時(shí)數(shù)較國(guó)家保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)，更是被直接減少了500小時(shí)。當(dāng)?shù)氐墓夥暇W(wǎng)電價(jià)基本在0.7-0.9元/千瓦時(shí)，而市場(chǎng)化交易電價(jià)平均僅為0.06元/度，存在十多倍的價(jià)格落差，加之部分早期建成的光伏電站成本較高，導(dǎo)致光伏發(fā)電企業(yè)面臨很大的生存壓力。雖然隨著裝機(jī)成本的持續(xù)下降，光伏發(fā)電已進(jìn)入平價(jià)時(shí)代，不再需要補(bǔ)貼，但市場(chǎng)化交易電價(jià)仍遠(yuǎn)低于內(nèi)蒙古燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)0.2829元/千瓦時(shí)，光伏發(fā)電企業(yè)普遍無(wú)法取得預(yù)期收益。
基于上述問(wèn)題，為能更好推動(dòng)光伏、風(fēng)能等可再生能源發(fā)展，助力我國(guó)碳中和目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)，有以下幾點(diǎn)建議：
一是建議嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家《可再生能源法》與可再生能源全額保障性政策。應(yīng)切實(shí)維護(hù)國(guó)家法律的權(quán)威性，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，保障可再生能源全額上網(wǎng)，保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。
二是建議將可再生能源保障性收購(gòu)政策執(zhí)行情況和可再生能源電力消納責(zé)任納入對(duì)地方政府、電網(wǎng)公司的考核范圍。各地應(yīng)不得自行調(diào)低最低保障收購(gòu)小時(shí)數(shù)，不得直接或變相壓低上網(wǎng)電價(jià)，對(duì)于因公共利益確需調(diào)整的，應(yīng)按《價(jià)格法》相關(guān)規(guī)定履行聽(tīng)證會(huì)制度，論證其必要性、可行性，并報(bào)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局審核。由此給可再生能源企業(yè)合法權(quán)益造成的損失，應(yīng)予以補(bǔ)償。
三是建議逐步將煤電機(jī)組轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)峰電源。建議以新發(fā)展理念與全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，逐步將煤電機(jī)組由基荷電源向調(diào)峰電源進(jìn)行轉(zhuǎn)變，大力推進(jìn)煤電機(jī)組深度調(diào)峰和靈活性技術(shù)改造，挖掘系統(tǒng)調(diào)峰潛力。2020年，可再生能源發(fā)電已占德國(guó)電力消費(fèi)的46%以上，其電網(wǎng)依然能高效運(yùn)行。作為全球電壓等級(jí)最高、系統(tǒng)規(guī)模最大、資源配置能力最強(qiáng)、運(yùn)行最穩(wěn)定的電網(wǎng)，中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)完全有能力接入更高比例的可再生能源電力并保持穩(wěn)定運(yùn)行，但需進(jìn)一步提高煤電調(diào)峰能力,完善調(diào)峰調(diào)頻輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)承擔(dān)調(diào)峰任務(wù)的煤電機(jī)組適當(dāng)給予補(bǔ)償以提高調(diào)峰積極性, 促進(jìn)可再生能源消納。
四是建議加快推動(dòng)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)及其輔助服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)。引導(dǎo)各類機(jī)組、儲(chǔ)能設(shè)備參與市場(chǎng)化交易，保障可再生能源全額優(yōu)先出清上網(wǎng)，各類機(jī)組為系統(tǒng)調(diào)峰產(chǎn)生的合理成本，通過(guò)市場(chǎng)化形式予以分?jǐn)偂?/p>