2020-05-25
代表：劉漢元
當前，隨著化石能源的持續(xù)使用，全球氣溫不斷升高，導致各類自然災害頻發(fā)，加快推進新一輪能源革命，大力發(fā)展以光伏為主的可再生能源，控制全球氣候變暖、破解霧霾之困已迫在眉睫。過去十年來，在全球行業(yè)參與者的共同努力下，光伏發(fā)電裝機成本已從原來的10萬元每千瓦降至3千元至4千元，已成為全球許多數國家和地區(qū)成本最低的發(fā)電方式。我國光伏發(fā)電成本在部分地區(qū)也已等于或低于火電，具備了大規(guī)模應用的條件。但現有的產業(yè)政策及管理方式難以滿足能源結構快速優(yōu)化升級的需要，一個光伏電站從項目選址、開發(fā)備案、施工建設到并網運營的全流程，需面對發(fā)改、能源、國土、水利、環(huán)保、經信、能監(jiān)辦、電網、住建、電信、工商等超30個主要管理部門，需辦理各類手續(xù)文件近百份。
此外，各主管部門之間時常因為管轄界限不明，對同一事項重復審批，甚至審批結果互相矛盾乃至沖突，對項目推進形成人為障礙甚至是致命打擊。繁多的審批手續(xù)，使得管理流程冗長、項目周期拖延，重復的審批甚至矛盾的審批讓企業(yè)無所適從，導致企業(yè)的非技術成本居高不下，成為制約光伏行業(yè)發(fā)展的重要因素之一。
目前，在辦理光伏發(fā)電項目審批文件的過程中，個別省市的相關部門依然存在責任不清、互相推諉、拒絕出具意見、意見含糊等現象，致使投資企業(yè)工作推進困難重重。例如，在光伏項目開發(fā)過程中，對于同一塊項目土地，時常遇到國土部門、林業(yè)部門、草原部門等多個主管部門對土地性質和類別認定不同，甚至出現截然相反的情況。這就造成了項目合規(guī)性方面存在重大隱患，出現同一審批事項被多個部門重復收費，甚至面臨處罰、停工、拆除等重大風險。
2017年4月，遼寧省畜牧局以光伏電站破壞草原為由，將朝陽市在建的17個電站告到遼寧省政府，要求地方政府強制這些項目停工整頓。此后，又有多座電站陸續(xù)被強行停工，致使企業(yè)遭受巨大的經濟損失。事實上，這些電站在開工前已經獲得了遼寧省發(fā)改委的備案通知，屬于合規(guī)項目，而導致項目停工的根本原因就是林業(yè)部門和國土部門對同一土地的認定存在根本差異，前者認為屬于宜林荒山，后者則認為屬于其他草地、即未利用地。此類事件并非個例，2019年12月，陜西靖邊某光伏項目被指破壞牧草地而遭停工，原因是靖邊縣自然資源和規(guī)劃局與林業(yè)局對項目用地性質的界定不一致，前者界定項目大部分用地為未利用地，后者界定為牧草地。正是由于主管部門之間存在判斷標準不統一、相互扯皮等問題，最終導致了此類事件反復發(fā)生，而企業(yè)作為弱勢的一方，往往需要為本不必要的損失埋單。
此外，由于各級主管部門對國家政策的理解程度以及對實操階段的把控力度不統一，也導致了項目在申報及推進過程中遇到巨大阻力。2019年5月，國家能源局正式啟動了2019年光伏發(fā)電國家補貼競價項目申報工作，企業(yè)在各地項目的申報過程中遇到了諸多阻礙。以江蘇省為例，部分企業(yè)在申報過程中，不斷被“踢皮球”，遭遇“彈簧門、玻璃門、旋轉門”，省電力公司以等區(qū)縣供電局統一上報為由，不給申報企業(yè)蓋章；各級政府部門以對項目具體情況不了解為由，拒絕蓋章；而發(fā)改委又以省電力公司、各級政府未蓋章為由，拒收企業(yè)提報的材料。自6月18日江蘇省發(fā)改委下發(fā)通知，要求6月26日18：00前完成填報工作算起，企業(yè)總共只有寶貴的9天申報時間。但因為政府部門與電網公司間的溝通不暢，甚至互相推諉，導致許多企業(yè)如熱鍋上的螞蟻，卻又不知所措、無所適從，錯過了申報的截止日期。此外，針對申報的工商業(yè)分布式項目，國家能源局明確規(guī)定由當地電網公司統一出具消納證明及并網時間即可，但執(zhí)行過程中，當地發(fā)改委仍要求各項目需獲得電網公司蓋章，不僅增加了電網公司的工作量，也為企業(yè)設置了不必要的門檻，影響了申報進度。
目前，我國光伏電站的審批程序涉及到諸多部門，存在多個部門同時管理、分項審批的情況，甚至同一審批單位存在多次審批、多科室單獨審批等情況。國家層面對光伏電站的申請及建設尚未出臺統一的操作流程，各省、市、自治區(qū)規(guī)定都不盡相同。但普遍來看，一個項目需各級主管部門審批的文件達到近百份，手續(xù)過于繁雜，完成這些審批流程短則需要1-2年時間，長則需要3-5年甚至更長。而電站建設時間緊，基本不可能在投產時完成所有手續(xù)，邊施工邊辦理甚至投產后再補辦手續(xù)成了行業(yè)慣例，致使光伏電站長時間被迫陷于未批先建、不合規(guī)、甚至不合法的巨大風險之中。整個過程，不僅耗時耗力，而且在各項手續(xù)辦理過程中，還可能夾雜著各種明目的“不合理收費”、甚至“權力尋租”等現象，不僅拉長了項目準備周期，也抬升了項目投資成本。項目建成后，企業(yè)通過國家可再生能源信息平臺申請進入補貼目錄名單，又要經歷各個環(huán)節(jié)漫長的審批周期，往往按要求填報后一年多還處于審核階段。
近年來，隨著產業(yè)規(guī)模的不斷擴大，技術迭代升級加快，光伏行業(yè)技術成本快速下降，但由于種種原因，非技術成本卻未明顯降低，甚至不降反升，很大程度抵消了技術發(fā)展帶來的紅利，成為了影響全面平價上網時代早日到來的主要原因。光伏行業(yè)的非技術成本主要包括土地費用、各項稅費、電網接入費用、人力成本、交易成本、前期開發(fā)費用、各種攤派以及融資成本等。其中，土地費用、各類稅費、融資成本、并網成本這四項非技術成本最為突出。針對當前光伏行業(yè)非技術成本過高的現狀，國家能源局于2018年4月下發(fā)了《關于減輕可再生能源領域企業(yè)負擔有關事項的通知》（國能發(fā)新能〔2018〕34號），強調要減少土地成本及不合理收費、通過綠色金融降低企業(yè)融資成本、制止糾正亂收費等增加企業(yè)負擔行為。然而回顧近兩年的實際執(zhí)行過程，文件并未起到明顯的作用，反而各地項目建設的非技術成本還在不斷增加。隨著平價上網時代的到來，非技術成本對光伏行業(yè)的影響也將愈發(fā)明顯。
針對上述問題，有以下兩點建議：
一是建議落實“多規(guī)合一”，形成一本規(guī)劃，將全國范圍內的國土、規(guī)劃、林業(yè)、水利、草原、生態(tài)環(huán)境保護等多個相關體系數據統一融入一張藍圖，解決現有各類規(guī)劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題。
二是建議調整并簡化各類行政管理手續(xù)和流程，加快各環(huán)節(jié)審批速度，切實降低企業(yè)負擔，促進行業(yè)健康發(fā)展。建議由國家發(fā)改委牽頭、相關部委參與，以“多規(guī)合一”為基礎，將“多審合一”、“多證合一”系統推廣到光伏發(fā)電項目審批的各個環(huán)節(jié)，有效提升審批效率、縮短審批周期。